第三，从责任分工的角度看，要正确区分国家、社会和家庭与个人的责任。所有的社会救助制度和退役军人、各类公务人员的社会福利，无疑应当由政府负起从出资到组织落实的完全责任，尽管这些领域的保障工作并不排斥甚至提倡社会的积极参与，这是国家的职能所决定的。在社会保险方面，政府的责任主要是负责组织工作和部分出资，包括建章立制、组织落实和为基本社会保险所需资金负最后的“兜底”责任，社会和个人负有按照规定交纳社会保险费的义务，当然，这里并不排斥在具体服务工作中的社会参与。在社会福利方面，国家的主要责任是建章立制、引导性地出资、政策扶持和管理监督，社会力量则是实现社会福利制度的主力。
第四，在社会保障管理体制的建立过程中，必须坚持分级负责、分级出资、分级管理的原则。这是由我国行政管理体制上的中央与地方分工决定的，是我国划分收支、分级包干的财税管理体制所决定的，也是社会保障工作本身的特性所决定的，符合我国幅员广阔，各地经济社会发展水平很不平衡和历史、文化、习俗差异性较大的具体国情。
（三）服务体系
综合现在的探索思路和已经建立起来的社会救助、社会保险和社会福利服务组织及其运作情况，本文认为，社会保障服务体系的基本格局应当是：以国家办社会保障服务机构为示范，其他多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干、社区服务为依托、家庭服务为基础的社会保障服务网络。以国家办社会保障服务机构为示范，就是国家举办、管理的社会救助服务机构、社会保险服务机构和社会福利服务机构在服务水平、操作规范、硬件和队伍建设等方面发挥示范、标准的作用。以多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干，就是各种所有制形式的社会保障服务机构是提供社会保障服务的主体，国家通过向他们购买服务来实现对社会保障对象的服务，通过政策扶持鼓励他们向社会保障对象提供无偿和低偿服务。以社区服务为依托，就是通过在社区修建一批社会保障服务的设施和网点、成立一批中介性服务组织、形成一支专兼职相结合的服务队伍和广泛动员社区单位参与社会保障服务，使社会保障服务形成网络。以家庭服务为基础，就是坚持家庭在社会保障服务中的基础地位，通过道德教育、舆论宣传、制度规范和政策支持，最大限度地发挥家庭在社会保障服务中的功能和作用。在此，要特别强调的是，在建设社会保障服务网络的过程中，一定要把信息化建设放在突出重要的位置，因为实现社会保障服务的信息化，可以大幅度地提高社会保障服务工作的效率，极大地节省人力、物力和财力，有利于把服务工作落实到家庭，落实到个人。
三、路径选择与政策建议
针对上述问题，面对上述任务，要建立健全中国社会保障制度，就需要选择以法规建设构建总体框架、以探索实践完善各项制度的基本路径，大致要经过制度整合、探索实践和完善法规三个步骤。
所谓制度整合，就是在三五年内，以“补救模式”为原则，以制定、出台《社会保障法》、《社会救助法》、《社会保险法》和《社会福利法》等社会保障制度基本法律的方式，形成社会保障制度的整体框架。制度整合的核心任务，是构筑社会保障制度的项目框架，建立以保障生存水平为目标的社会救助制度、以保障温饱水平为目标的社会保险制度和提高保障水平为目标的社会福利制度。通过制度整合，要理清中国社会保障制度的基本结构，理清社会救助、社会保险、社会福利的基本内容、保障水平和相互之间的关系，理清政府、社会、家庭、个人尤其是各级政府在各种社会保障项目中的职责分工、责任义务。在这个时期，许多微观甚至中观的问题有待于澄清，但经过近十几年的摸索、实践，宏观的框架问题、目标问题、方式问题、责任问题等已经基本弄清，应该说立法的必要条件已经具备。当然，建制时期的法律规定不可能十分准确，也一定存在诸多漏洞，很多条文的要求肯定会失之原则，失之笼统，但这样的法规有总比没有要好，尤其在当前社会保障制度建设存在缺乏总体设计的严重缺陷的情况之下。因此，通过立法构建、明确中国社会保障制度的整体框架，已经成为中国社会保障制度建设的当务之急。
所谓探索实践，就是用五到十年的时间，结合现实的社会保障制度建设成就，在《社会保障法》等基本法规的原则和框架内大胆探索，以期对各项社会保障制度的微观、中观乃至宏观层次形成相对成熟的思想观点和操作规范。这一时期的主要任务：一是对现有的社会保障制度进行结构性调整和弥补。要尽快理顺社会救助、社会保险和社会福利制度之间的关系，大力加强社会救助体系建设，积极稳妥地、大幅度地降低社会保险保障水平，建立农村最低生活保障制度、护理保险制度、补充社会保险和家庭福利制度。二是抓住关键性、核心性的社会保障项目形成比较完善的制度。要优先完善最低生活保障制度，把养老保险、失业保险和医疗保险放到更加突出的位置，并特别关注退役军人社会福利制度和社区福利制度。三是对其他社会保障项目逐一进行深入探索，形成一系列相对完整的制度规范。比如，灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助、扶贫开发和医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助，各种补充社会保险，国有企业职工、各类公务人员、见义勇为人员和包括老年人、残疾人、儿童在内的各种特殊社会群体的社会福利，各种职业福利和家庭福利、公益事业等等方面的制度，都还有待于进一步完善。
所谓完善法规，就是在此前探索、实践的基础上，再用三到五年的时间，对以前形成的社会保障基本法律进行修订，对探索实践过程中逐步形成的各种法规、规章、标准、规范和政策等进行全面审查、修订和清理，为形成统一、完整、规范的社会保障制度奠定法制基础。
2007-02-24 文章来自《中国免费论文网》管理学论文论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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