虽然对官僚制的批评意见一直没有停止过，但有一个事实是显而易见的：官僚制无处不在！绝大多数的组织采用的是官僚制方式；除了极少数的组织外，它是最为有效的组织结构方式。科层制在现代工业社会获得了广泛的成功，那么，这种组织方式在中国的状况如何？在知识经济时代背景下，应如何建构中国社会管理的组织模式？
二、中国社会管理组织模式的二元性特征
曾有人指出，官僚制在中国是"古已有之"，西方的官僚制是在仿效中国古代的的科举制的基础上建立起来的。官僚制的产生曾受到科举制的启发这可能是事实，但我们必须清楚的知道，官僚制本质上是西方工业社会对社会管理组织形式的客观要求，是资本主义理性精神影响的产物。中国即使有所谓的官僚制（韦伯称之为"准官僚制"）也绝不是马克斯·韦伯所说的"bureaucracy"。
从社会学的角度来看，中国尚处于一个从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具有诸多传统因素，也具有一些现代因素。这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来。
与自给自足的自然经济相适应，中国传统社会中的组织通常是一种以血缘关系为基础的家族式组织。随着社会的进步与发展以及各种现代组织的建立，人们指望在每个社会成员从家庭进入各种新型的社会组织时，会确立起新的行为模式，创造新的规范体系。但由于家族主义的传统已在人们心理上根深蒂固，他们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系。上述情形可归之于杨国枢先生的"泛家族化历程"这一概念(1995)，他认为家族中的伦理或角色关系，会类化到家族以外的团体或组织。③据此，透过泛家族化的历程，似乎可以认为，现代组织中表现出的类似家庭中的角色关系的人际关系，正体现出传统家族式组织对现代组织的强大影响。
建国以来，为建立健全社会主义计划经济体制，发展公有制经济，社会管理，将传统组织以政治的、行政的等强制性手段进行改造或扬弃，建立起新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的各类社会组织，如各种企事业单位，军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织结构体制除了与生产资料公有制相结合的本质特征外，在管理方法上具有一种类层级制的性质。
但是，传统因素在新的组织形式中仍将以旧组织结构体制上的惯性和旧体制中人员思维上的定势，继续导致旧体制在其存在的依据消失后依然运行，继续发挥着一定的作用。新的组织原则虽然已被建立起来，但也不能在短时间内真正成为组织运转的轴心。因为新体制尚需在实践操作过程中不断巩固、完善，同时需要同旧体制展开激烈的竞争。通过这种竞争使旧体制的管理成份被新体制吸纳且逐步取得更多新质要素。因此，组织的实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。
上述中国组织的这种二元性特征体现在它同时具有双重异质性的组织结构，即组织的表层结构和潜层结构。④而中国大部分社会组织都具有某些科层制特点，如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等。这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构，在形式上表现出一种科层制的合理性。
然而组织在实际运作中，这些原则又常常不能充分地发挥功能，有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用。这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的。组织并不是唯一靠表层结构起作用，而是受潜层结构因素的影响。正如美国学者沙因所指出的组织文化的第三层次（基本的潜在假设）一样，即当一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然。当初仅仅为一种价值所支持的假设，后来就渐渐被当作是真实的。人们也逐渐相信事情本来就是如此办的。潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。正是由于组织表层结构的介入并抑制着潜层结构，以致使潜层结构退居于组织的潜层。⑤中国社会组织的表层结构同潜层结构的并存，突出地表明了它的二元性特征。
就组织规范而言，表层结构体现了现代组织管理的特性，而潜层结构则因袭着传统的特性--是人们在社会中自发形成的交往模式的直接反映。这种基本假设与美国学者阿吉里斯界定的"应用理论"是一致的。其潜在的、实际上对人的行为起指导作用的假设，是告诉群体成员怎样观察、思考和感受事物。基本假设像应用理论一样是无对抗、无争论的；但是进一步重新研究"应用理论"就会发现它存在着内在的矛盾。⑥这说明中国的社会组织尚未彻底摆脱传统家族式组织的性质，传统的社会关系仍能够在社会组织中发挥作用并具有十分重要的影响。由此看来，表层结构同潜层结构虽是异质性的，但它们共存一体，既相互冲突，又相互依赖，这可以说是中国社会组织中一种普遍存在的二元性结构矛盾。
这种二元性结构运作的一个严重后果是，常常导致组织中的非合理性行为或偏离组织目标的行为产生。如许多媒体报道的那些"豆腐渣工程"， 在刚一开始确定由谁承接施工任务时，在表面上也通过一系列严格的程序，并通过公开招标的形式选择承建单位。但实际上，中标者的选定却是主建单位与中标者之间暗箱操作的结果。最终，由于中标者不具备施工的资质条件，或是施工中的不负责任，从而导致"豆腐渣工程"的出现。由此说明，在具有双重结构的组织中，违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范。美国学者F·利格斯在对发展中国家组织的研究中指出了这种二元性的特点，他称这种二元性组织为"棱镜型组织"。⑦在这种组织中，公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用，而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果。
尽管中国社会组织普遍存在着二元性特征，但在不同的社会组织中，两种结构因素的存在状况具有不平衡性。在传统因素占优势的农村社区中，组织中的潜层结构往往会起到决定性的影响。比如，一些乡镇企业、基层行政机构要实施某项政策，有时仅凭正式的组织原则是执行不下去的，而非正式的小团体连接针和传统的社会关系反而能对开展工作有着更大的帮助。然而，在现代化水平较高的城市社区中，组织要达到自己的目标，主要都依赖正式组织，依赖非人格化的规章制度。 2007-02-23 文章来自《中国免费论文网》公共政策论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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