在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“文革”浩劫中发挥到了极致。
改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。
所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：
（ 1 ）从指令到引导。
这种转变突出体现在我国 21 世纪开局五年的发展纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的 105 个减少到近 40 个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。
（ 2 ）从审批到备案。
朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。
行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所变化，但仍有不少突出问题，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达 2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。
因此，行政审批制度改革是我国加入 WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。
但是，目前审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。
四 反腐：从遏制到标本兼治
作为当今世界各国都无法回避的一大社会毒瘤，腐败被定义为“滥用公共的权力以谋取私人的利益” [10] （ p4 ）它肆意侵吞公众利益，极大地败坏社会风气，造成道德沦丧和社会动荡。因此，江泽民同志在“十五”大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“在党内绝不允许腐败分子有藏身之地。”
在过去的一年里，党和政府进一步加大了反腐倡廉的力度。最高人民检察院检察长韩杼滨在今年的工作报告中指出， 2000 年的反腐行动尤其是一些大案的查处，有力地震慑了犯罪。各级检察机关去年共立案侦察贪污贿赂、渎职犯罪案件四万五千余件，查处省部级以上干部七人，厅局级干部一百八十四人。
通过这些大案的曝光和处理，震慑了一部分图谋犯罪的腐败分子，腐败案件在金融、建筑和政府采购领域已呈下降势头。然而，这仍然仅仅侧重于对腐败的事后治理和遏制，治标而不治本。事实上， 2000 年反腐行动的真正意义在于：它使各级政府纷纷加强了对自身的治理、整顿和改革，中国政府的反腐策略正逐步转变到标本兼治的轨道上来。这是一年来反腐理念的最大转变，也是一年来反腐斗争的最大收获。
中国政府领导人在本次人大会上表示，将从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节入手，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部制度。根据政府经济学相关原理，市场经济中腐败行为的高发区包括“一是政府定价，对价格实行行政管制。二是政府的特许权。三是政府的关税和进口配额。四是政府订货。” [11] （ p357-358 ）因此，政府决定从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部人事制度，实为釜底抽薪的正确举措。
在本次人大会上，李鹏指出，要通过立法和监督，从源头上遏制腐败，既要治标，更要治本，标本兼治，使廉政建设法制化。尉健行强调，各级党委和政府要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，坚持标本兼治，进一步加大从源头上预防和治理腐败的力度，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。不难发现，从认真实践“三个代表”重要思想的要求，到加大查办大案要案力度；从继续纠正部门和行业不正之风，到改革体制预防和治理腐败；从推进民主政治建设，到实施党风廉政建设责任制，都昭示着一个事实：我国反腐败斗争的力度正在加大，开始注重构建配套的制度平台，力图从源头上预防和治理腐败。正如中纪委常务副书记曹庆泽所说，目前，我国的反腐败斗争正在走向从侧重治标到标本兼治、逐步加大治本力度的轨道上来。 [12]
根据中央的提法， “反腐败标本兼治，就是三句话，即教育是基础，制度是保证，监督是关键。” [13] 依笔者的理解，应重点作好三个方面工作。首先，重塑社会主义官德。既要对政府官员加强邓小平理论和“三个代表”重要思想的世界观教育，提高其政治素质，又要加强行政道德和行政伦理教育，增强其拒腐防变的免疫力。其次，全面实施制度创新，从源头上预防腐败。比如，要尽快改变行政审批过多的局面。在这方面，一些省市已经做了较好的尝试，如北京、广东、辽宁、山西等地，把行政审批项目该取消的取消，该下放的下放，该备案的备案，确实需要审批的项目，要尽可能多的进入市场机制，实行公开、公正、公平的原则。最后，建立监督制约机制，增加施政透明度，堵塞产生腐败的漏洞。 2007-02-23 文章来自《中国免费论文网》公共政策论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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