由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。
5. 突出重点、扩大社会保障的覆盖面
日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。
同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]
6．建立多层次的社会保障体系
日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。
中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建立多层次的保障体系的目标，[20] 但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。
中日两国在各自社会保障制度改革过程中面临着许多相类似的问题，诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、养老保险基金运营风险加大等等；学术界关于走出社会保障财政危机的方法和途径的探讨亦有趋同之处，诸如推迟退休年龄、减轻政府负担、提高缴费率、降低工资替代率，以及社会保障“费”、“税”之争，现收现付制与基金制孰优孰劣之辩等等。因而，两国在社会保障制度改革方面加强交流和借鉴是十分必要的。但是也应看到，中日两国是在不同的经济和社会条件下对各自的社会保障制度施行调整或改革的，两国在社会保障的制度模式和发展水平方面存在较大的差别，因而某些问题或因素虽然带有共同的表现形式，但是它们的因果关系、结构层次、性质内涵及其对现行制度的影响程度等均表现出较大的差异，从不同的立场或视角考察，可能会得出不同的、甚至是相反的结论。充分把握双方的特殊性，深入分析具体条件和具体问题，才能做出有益的比较和正确的判断。
注释: [1] 诸如一些中国学者所归纳的：把握有利时机，迅速建立、完善和普及社会保障制度；顺应形势变化，适时实行社会保障政策的重点转移，不断进行社会保障制度的调整和改革；加强“体系化”、扩大覆盖面，多层次、多渠道发展社会保障体系；健全法制，强化社会保障体系的运营和管理，等等。从具体保险制度形态上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保险制度，以养老为主兼有遗属、残疾保障功能的年金制度，具有失业救助、调整雇佣状态、扩大雇佣机会、促进劳动者能力的开发与提高、增进与改善劳动者福利等综合功能的雇佣保险制度，关注老年群体生活需求、通过提供生活服务保障老年人生活质量的介护保险制度等等，亦构成了日本社会保障体系的主要特征。 [2]美国占领当局在公共救助三原则——无差别和平等、明确国家责任、保障最低生活水平——的指导下，积极推动日本制订新的法律和制度，1946年《生活保护法》即是在这一背景下产生的。虽然它与战前的救贫制度有着根本区别，但并未理解社会保障体系中的公共扶助的含义，设定了请示权等资格审查规定，并且在执行过程中难以确保“无差别和平等原则”的贯彻、难以体现国家的责任，没有消除授予者的“施恩”意识和受领者的被动意识，国民仍然把生活保护视为国家的施舍。 [3] 最近的一个例子是，厚生劳动省在1999年提出了将给付水平降低20%、同时降低投保费等养老保险改革方案，但受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见， 国会因此未通过上述1999年的政府案。 [4] 例如，东京地方法院对“朝日诉讼”的一审判决（1960年10月19日）得出了厚生省规定的生活保护基准违反了生活保护法第3条、第8条的结论。这一判决对社会产生了很大影响，使要求提高社会保障水准的市民运动和工人运动活跃起来，生活保护的基准也在判决下达后得到了大幅度的提高。虽然最高法院1982年7月7日的判决推翻了一审结论，但在实际上亦认定了国家的酌情处理权并非是无限的，应服从于宪法的制约，可将显而易见是不合理的实施对策视为违宪行为。 [5] 中国亦确立了“资金来源多渠道”的社会保险筹资原则，表述为“实行国家、企业、个人三方共同负担”（《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1991年6月26日）。但在具体的责任构成方面、尤其是在政府责任的承担上与日本存在差异。这一点将在后文略加讨论。 [6] 引自吕学静编著：《各国社会保障制度》第266页，经济管理出版社2001年版。另根据日本国立社会保障·人口问题研究所编《社会保障费统计资料（1969-1998）》（研究资料第300号，2001年3月31日）第15页“表1-1”的数据计算，1998年社会保障的融资结构是：受保人缴费占29.5%，雇主缴费占32.1%，公费负担占24.7%（其中国库负担为19.3%，其他公费负担为5.4%），其他收入占13.8%（其中资产收入占10.1%，其他收入占3.7%）。 [7] 根据日本国立社会保障·人口问题研究所编《社会保障费统计资料（1969-1998）》（研究资料第300号，2001年3月31日）第15页“表1-1”的数据计算。 [8] 在日本，经济衰退与社会结构变迁是影响社会保障运行的两个不同的向量。前者的影响是消极的、负面的；后者则大多是伴随社会发展进步而产生的社会问题，而且是社会保障发展的结果，应该视其为一种进步的、促进性的影响因素。尽管二者的作用在引致社会保障财政危机方面殊途同归，但克服这种危机的途径并非是削弱社会保障本身，而是使社会保障体系更趋合理、完善和有效。就经济因素而言，不是社会保障加剧了经济上的危机，而是经济危机减少了社会保障的财政收入并且扩大了对它的支付需求，从而使它面临困境。如同社会保障曾经支持了日本经济的高速增长一样，一个更趋合理和完善的社会保障体系还将有助于吸收经济危机带来的社会震荡，促使国民经济较平稳地走向复苏和高涨。 [9] 引自日本厚生劳动省社会保险研究所：《目でみる年金》第138页表14，2000年版。 [10] 见《中华人民共和国宪法》（1982年修订）第42、44、45条。 [11] 中国现有的社会保障法体系的结构包括：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险法规，社会福利法规，残疾人保护法规，社会优抚法规，妇女儿童保护法规，以及未成年人权益保护法，老年人权益保护法等。 [12] 典型的事例，如：1995年国务院《关于深化企业职工养老保险改革的通知》制定的两套方案，因其固有缺陷而造成实施中的混乱局面；近些年由于政府力图规避养老金历史债务而引起的基本养老保险基金的支付危机；以及2001年国有股减持补充社会保障基金办法的实施导致的股市动荡。 [13] 在中国，由于上层工会组织的行政化，参预决策的应以基层工会、企业工会的代表为主。此外，农民、从农村转移到城镇就业者的代表也应平等地参预决策。 [14] 根据劳动和社会保障部社会保险事业管理中心编：《中国社会保险年鉴》（内部资料，2000年、2001年）的数据计算。统计项目包括养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险，未含失业保险。其中企业和个人在医疗保险缴费额中的比例按3∶1估算。1999年，社会保险费征缴收入为1,359.9亿元，其中企业缴费1,063.8亿元，受保人缴费296.1亿元；2000年的数字分别为1,902.5亿元、1,500.6亿元和401.9亿元。 [15]根据日本国立社会保障·人口问题研究所编《社会保障费统计资料（1969-1998）》（研究资料第300号，2001年3月31日）第15页“表1-1”的数据计算。1998年的供款总额为549,737亿日元，其中事业主负担286,449亿日元，受保人缴款263,288亿日元。 [16] 根据《中国财政年鉴(2000)》（中国财政出版社，2000年版）第337-338页数字计算。 [17] 此数字为日本1991-1993年三个财政年度福利支出的平均水平。根据国际货币基金组织：《政府财政统计年鉴（1999）》的统计数字计算；转引自朱之鑫主编：《国际统计年鉴（2000）》（中国统计出版社，2000年版）表9-7“日本中央政府财政收支”。 [18] 比如，养老保险制度规定的企业缴水平为工资总额的20%，但1998年有17个省份的企业缴费水平超过此限，其中最高的是新疆，达到25.91%。（劳动和社会保障部社会保险研究所：《世纪抉择——中国社会保障体系框架》第47-48页，中国劳动社会保障出版社2000年版）。 [19] 日本的国民年金法规定，20至60岁的日本居民必须加入国民年金，其中除雇员年金（厚生年金和共济年金）加入者（称为“二号受保人”）及其无职业配偶（三号受保人）自动加入外，对自营业者及其配偶、20岁以上的学生，以及非法人化的5人以下企业的雇员（统称为“一号受保人”）具有法律上的强制性。但是，由于在实际操作中缺乏法律约束和严密的监督（监督成本过于高昂），“一号受保人”实际上是自愿加入的；由于国民年金加入者不论其收入水平如何，都承担等额的缴费义务、享有等额的给付权利，并享受同等的免税待遇和国库补贴额（占国民年金给付的1/3），因而使国民年金的公平性受到质疑；由于自营业者一般都拥有属于自己的财产，老年时的生活对年金收入的依赖较弱，因而使国民年金的必要性受到质疑；加之，由于国民年金的收益率较低以及对经济前景的不乐观预期，人们对年轻时的缴费能否在年老时得到等值的回报心存疑虑。由于上述种种原因，约有30%的适用对象未参加（或因各种理由免除缴费义务），一些人（主要是年轻人）转而购买收益率较高的商业保险，从而影响了国民年金的积累，形成了国民年金“空洞化”的趋势。 [20] 1991年6月26日国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》确定：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”1995年3月1日国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》提出：“企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险。”并指出：“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。” 退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。” 主要参考文献：陈建安主编：《战后日本社会保障制度研究》，复旦大学出版社1996年版。吕学静编著：《日本社会保障制度》，经济科学出版社2000年版。吕学静编著：《各国社会保障制度》，经济管理出版社2001年版。劳动和社会保障部社会保险研究所：《世纪抉择——中国社会保障体系框架》，中国劳动社会保障出版社2000年版朱之鑫主编：《国际统计年鉴（2000）》，中国统计出版社，2000年版。劳动和社会保障部社会保险事业管理中心编：《中国社会保险年鉴》2000年、2001年。日本厚生劳动省社会保险研究所：《目でみる年金》，2000年版。日本国立社会保障与人口问题研究所编：《社会保障费统计资料（1969-1998）》，研究资料第300号，2001年3月31日。
2007-02-23 文章来自《中国免费论文网》公共政策论文频道 http://lunwen.52xoyo.com相关栏目: - 图书馆管理
