1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

　　2．城乡统一的公共财政体制的建立

　　公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。

　　长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。

　　（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制

　　从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。

　　各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。

　　农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。

　　国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。

　　（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制

　　1．税费制度变迁

　　从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担'三提留五统筹'不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。

　　税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。