——从对《森林法》第5条的修改谈依法治林与林业历史性转变
[摘 要] 我国正处在传统林业向现代林业的过渡时期，如何实现林业的历史性转变是我国林业目前面临的一大历史性课题，在这一历史变革过程中，法律必须发挥其应有的保障作用，即依法治林。笔者正是从这个角度出发，以森林法第5条对林业建设方针的规定滞后于森林经营理论和国家林业发展战略的现实出发，论述了，欲实现永续利用到林业可持续发展的历史性转变，必须以对森林法第5条林业建设方针的修改为切入点带动整个林业法律体系根本指导思想的变革。只有以适宜的思想为指导才能制定出适当的法律，从而使依法治林有“好法”可依。
[关键词] 林业可持续发展 ；依法治林 ；林业建设方针
一 永续利用到林业可持续发展
（一） 永续利用到林业可持续发展的历史性转变
纵观我国林业发展指导思想的变化，建国以来，先后制定了“以木材生产为中心”、“以营林为基础”、“以林为主、多种经营、综合利用、全面发展”的指导思想。这些指导思想的核心均是以满足木材需求为主，是永续利用的表现。进入20世纪90年代，提出围绕一个“中心”（一切林业工作都必须紧紧围绕提高经济效益这个中心来进行），抓好两个重点（就是把“一城两区”，即城市绿化和山区、沙区的开发治理为重点），实现两个“提高”（即全面提高林业的综合生产力和努力提高林业职工和林农群众的生活水平）[1] (P472)，从此，林业指导思想发生了转变，虽然还没有完全从传统林业转变为现代林业，但毕竟从一定程度上使中国的林业从“以木材生产为中心”、“以林为主”的永续利用思想中解脱出来，是传统林业向现代可持续林业转变的过渡。2003年6月25日颁布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确定加快林业发展的指导思想为“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻十六大精神，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实观林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务”。至此，我国正式确立了“林业可持续发展”的指导思想。
林业的发展战略随着国情和林情的发展不断的调整变化。20世纪50年代，我国提出了普遍护林、重点造林、合理采伐和合理利用的方针。在第1个五年计划期间，随着木材需求量大幅度增加，木材供需矛盾日益激化，天然林资源不断减少，扩大森林资源已迫在眉睫。因此，提出了以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。60年代初，我国又提出了以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营的方针。但因种种原因，未能贯彻执行。1978年，党的十一界三中全会以后，随着工作重点的转移，我国林业经营方针也做了调整，采取了“一下一稳三上”的调整方针，即原木产量要下降并稳定在一定水平上，更新造林和抚育要上，综合利用要上，新林区的开发要上。但是这个调整方针未能达到预期效果，森林资源消长失衡不断加剧。因此，1984年又提出了新的林业经营方针：认真贯彻以营林为基础、普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针，实行“三个转变”，即造林育林从依靠集体转向依靠8亿农民，个人集体、国家一起上；森工企业由原木生产为中心转向以营林为基础、采育结合、综合经营；林业经营由封闭式的产品生产转向开放式的商品生产。以后，逐渐发展为以保护和管理现有森林资源为中心，扭转资源下降趋势，积极发展人工林林业用材林，实行集约经营，提高林木生产量，最大限度地降低资源消耗，增加林产品产量，综合开发林区资源，发展林区商品经济的发展战略。进入80年代后期，林业经营方针由“三个转变”改为“四个转变”，即：由采伐利用天然林为主，转为以营林为基础，加强人工林建设；由单一木材生产为主，转为多种经营，综合利用，全面发展；由粗放经营为主，转为依靠科学技术，实行集约经营，科学管理；由林业部门为主，转为全社会办林业，全民搞绿化。“八五”期间林业的重点工作是，要以深化林业改革，增加森林资源，增强林业活力，提高林业的整体素质为中心，进一步加快森林培育，加强森林保护，强化林业管理，调整产业结构，提高经济效益，推动科技进步，促进林业的发展。1995年我国已正式把可持续发展作为国家基本发展战略。原林业部根据《中国21世纪议程》制定了《中国21世纪议程----林业行动计划》，确定了中国林业可持续发展的总体战略。2010年中国林业发展战略的指导思想是，遵循邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论，以党的十四届五中全会精神为指导，按照建设社会主义市场经济体制的要求，以改革为动力，着眼于可持续发展，与国民经济发展战略目标紧密结合，协调资源、环境与经济发展的关系，充分发挥林业在改善人类生存环境，提高农业综合能力，促进林区经济振兴，山区脱贫致富和农村经济全面发展的作用，最大限度地增加社会有效供给，保障国民经济健康发展。[1] (64-65)
从以上我们可以看出，我国林业的指导思想和发展战略都发生了巨大的转变，已经由“永续利用”变为“林业可持续发展”。“但是，目前我国的林业还未达到可持续发展的要求”，森林的基本状况令人堪忧，森林覆盖率不断加大，但生态功能衰减的实质没有改变；成熟林少，单种人工林多，针叶树比重下降，阔叶树比重上升，林种、林向单一，涵养水源等生态功能不断下降；呈现出数量型增长和质量型下降并存的状况。因此，我国林业“肩负着由传统林业向可持续林业过渡的历史使命。”[1] (P472)
（二） 永续利用与林业可持续发展的区别
1、永续利用与林业持续发展的经营取向不同
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