1988年后，随着彭真的去职，人大的领导人开始超越经验立法的原则，在确立和推动立法议程，尤其是以往由国务院控制的经济立法方面扮演了一个更为积极的角色(Tanner，1999，p.108)。这一过程随着李鹏在1998年担任全国人大常委会委员长而达到高峰(“发挥法律对改革实践的引导和规范作用”)(李鹏，200l，p.5)。李鹏所主持的第九届人大，无论就其领导集团的实力还是其在立法过程中的影响力而言，都是几十年来最强的。李鹏本人曾长期担任国务院总理一职，积累了大量的个人威望和工作经验。这些人格化权力基础大多数跟随李鹏进入九届人大，其中包括至少五位曾于八届人大期间担任部长的专门委员会的成员，两位政治局委员姜春云和田纪云，此外还有数十位前部级、副部级干部、军队高级将领和地方大员。与1980年代中期同样人员显赫的人大领导成员相比，这次人大常委会中的实力人物并不是“退休”或“半退休”到人大，而是正式进入人大并打算实实在在干一番事业的。九届人大的第一年，就在立法程序、机构建设、法律监督、宣传报道等方面进行了有力有效的改革。自九届人大常委会第二次会议起实行的立法草案“三审制”，不仅有助于立法质量的提高，更重要的是增加了法案在人大这一“立法舞台”上被审议、被影响的时间和程度，从而在事实上强化了“从法案到法”的过程的重要性。重要的法案由全民讨论、到基层进行立法调研等举措对于以往立法远离公众的做法也是极大的改进。这些都体现了新一代人大领导人希望加强人大的权力地位的努力。
四. 无法选择的结果
邓小平早已意识到了中国政治中所存在的“非正式性”——党政不分、以党代政，以及权力的人格化特征。1978年底，在对“文化大革命”的深刻反思中，他提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”(邓小平，1994，pp．136-137)。此后的若干年间，他始终在重复、强调这一观点(邓小平，1994，p.293，p．307，pp.318-319)，并致力于中国政治的制度化和法律化。但邓小平对人大和立法的重视程度是有限的，他把大部分精力放在解决政党与政府之间的关系，以及党的领导制度等问题上，对党法关系则较少论述。况且，党与立法的关系(所谓“党法关系”)是任何想实现中国政治的制度化和法律化的改革者都无法回避的问题，正确处理党法关系不但是中国立法改革的当务之急(周旺生，1995)，而且直接关系到邓小平一再提出和强调的“制度化、法律化”目标的实现。
如果把立法过程的“制度化、法律化”当成1978年以
来中国立法发展的目标，那么毫无疑问，这也是一个消除“非正式规则”的过程。就前者而言，执政党对人大和国务院等机构立法活动的领导没有任何法定规范的约束，也缺乏任何政党之外的力量的牵制，党在立法过程中究竟应该扮演什么角色，承担什么功能，这些都取决于党本身；就后者而言，立法过程中的角色分配不是由制度确立的，而是随着党、政、人大三者的政治领袖所拥有的人格化权力和资源的分布而改变的。二十多年的实际证明，邓小平的“制度化、法律化”的要求尚未完全实现。对于立法过程来说，制度化和法律化的进展往往表现在人大和国务院内部的立法程序上。各种议事规则和各种制定办法的出台的确在很大程度上规范了法律、法规和规章的制定程序；代表联系制度和监督机制的逐步完善和固定，从另一个方面促进了人大工作的制度化和法律化。然而，对于中国当代的立法过程而言，最重要的因素不是有权立法机关的内部规则，而是执政党、国务院和人大三者之间的外部联系，是他们各自在立法过程中的作用与关系，即外部的规则。改革开放以来，中国的立法工作有了极大的改进，但在这一点上，还有待完善。人大在立法过程中应有的最高地位仍未得到充分体现，尽管党中央对立法过程的控制力在削弱，人大仍处于与党、国务院相比最弱的那一方面。与此同时，人格化的权力结构仍然存在，甚至有很大影响。
正如本文开头所说，非正式规则在中国不是理性选择的结果，而是无法选择的结果。当然，中国立法过程中展现出来的非正式规则只是其冰山一角而己。全国人大、全国人大常委会和国务院等立法主体之间的立法权限的划分本身就不十分清晰，造成以上三者长期无法明确各自的权力范围，只能借助于惯例、习惯等非正式规则协调关系；加之实际中还必须贯彻党中央对立法的领导，更是加剧了立法过程的复杂性与随意性。也就是说，中国的立法过程几乎是先天性的“正式规则不足”，又加上后天性的缺陷。这种情形反映了执政党所面临的两难境地：一方面，执政党必须体现宪法和法律是“人民”制定的，这个国家的统治者是“人民”，是“人民”在当家作主，因而它不能直接在宪法或法律中对党的领导做任何实体性的规定，以免有”一党之法“之嫌。事实上，在党的历史上，除了个别时期外，它从未忽视法律形式对统治“合法化”的重要性。但另一方面，当代中国的政治制度和框架的确是中国共产党一手造就的，坚持党的领导是维持这一制度的根本要求，这种地位使得它必须对国家中的重大立法进行干预，以免偏离本党的政治方向。这种领导对于一个执政党是完全必要、甚至应该是系统的，事实上这是现代政党掌握执政权力的主要表现之一。中国的问题在于无法用法律的形式来制约、规定这种领导。尽管“党的领导”写进了宪法这一根本大法，但在某种意义上宪法只是承认了一个既存的事实而已，党的领导地位的合法性来源不是或主要不是宪法的赋予，而是历史的选择(革命斗争的胜利)与现实的需要(经济建设与现代化)。这一点在宪法序言中有清楚的表述。因此，长期以来对执政党的监督(宪法与法律的监督、民主党派的监督、人民群众的监督以及党的自我监督等)与其说是强制性的，不如说是劝导性的，其中蕴涵了极大的道德自律的内容。即使是现在一再强调的宪法或法律的监督，也不是针对执政党组织，而是针对党员个人的。因此作为一个执政的党，中国根本不存在使之为自己的决策或立法承担责任的机制，但又同时把巨大的权力交给它，这就成为立法过程中非正式规则的制度性根源。
此外，非正式规则还有其存在的现实原因。在当代政治社会里，其组织能遍布整个国家，拥有从中央到地方的系统的组织网络和众多的组织成员的，只有政党和政府。而在中国，党组织不但在政治结构上具有类似于政府行政部门的科层组织，而且科层化程度甚至比政府系统更高，其组织脉络延伸得更远，在没有政府组织的地方也存在党的基层组织(胡伟，1998，pp.296-297)。这一特征在两个方面影响了立法过程中的非正式规则。首先，共产党组织成为一个拥有强大决策能力的机构，这使它介入立法过程成为可能；其次，共产党组织不可避免地具有政府执行的功能，而且这种执行功能比政府更加有效，从而任何法律或政策若没有党组织的帮助而要想在全国范围内贯彻执行都是无法想象的，也是不太可能的。人大的领导人一再声明坚持党的领导是搞好人大立法工作的关键(李鹏，2001，p.7)，这是对中国现实政治的真实描述。 2007-03-15 文章来自《中国免费论文网》法学理论论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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