人格化的权力结构是相对自足的，即使在正式的政治结构缺乏的情况下也能够发挥作用。与这种自足性相联系的是，正式组织成为依附于非正式的政治结构的因变量，往往由于任命了一个强有力的领导人而影响力大增。1980年代初之后中国人大在立法过程中影响力的上升很大程度上可以归结为彭真、万里、乔石、李鹏等党的领导人担任全国人大常委会委员长，以及1980年代中期大批老干部“退休”到人大系统这样的事实。
彭真是改革开放后第一个对人大立法工作提出了自己的鲜明观点(经验立法)并极力主张提高人大在国家政治生活中的地位的资深领导人。彭真不但有丰富的立法经验，而且有必要的人际关系和个人威望，这些构成他的人格化权力的政治基础。委员长这一职位只是他发挥个人影响力的正式舞台而已。六届人大期间，彭真直接主持修改了宪法，确定了新的立法权限划分体制(承认了地方人大及其常委会制定地方性法规的宪法地位)，大大增强了人大参与立法与决策的能力与效率。不仅如此，六届人大也加强了人大常委会的组织制度建设和工作机构建设(全国人大常委会办公厅，1990，p.545)。在1983年以前，全国人大只有民族委员会一个专门委员会，而1983年之后开始设立6个专门委员会和一些研究机构如政策研究室、图书馆、出版社等，这都改变了人大在立法过程中被动的局面。这种职业化和专业化N4顷向在第七、第八、第九届全国人大期间得到了延续。
尽管邓小平在1978年之后强调“制度化、法律化”，并肯定人民代表大会制度是我国的根本政治制度(邓小平，1993，p．17)。但他同时也一再强调服从中央统一领导的重大意义，“中央就是党中央、国务院”(邓小平，1993，p218)，作为国家最高权力机构的全国人大基本不是一个决策机构，一个应该被服从的权力机关，而只是一个“制定法律”的机关，只有当打击刑事犯罪、经济建设或维护稳定需要运用“法律手段”或“法律武器”的时候，立法才会提日程立法(邓小平、1993，p.156、p.194，p.208)。这就为人大留下了可操作的余地。在党的领导与立法之间的关系上，彭真明确提出党对立法的领导只能“管方针、政策和原则问题”，而不应涉及到具体问题(“党管不了那么多，也不必管那么多”，彭真，1989，p.62)。这一观点不仅为以后的各任人大领导人所承认和强调，并成为党中央和人大实际工作中遵循的一条不成文规则，并在1991年的党中央文件中得到了明确的表达。此外，彭真还提出在人大与国务院的关系上，国务院只是全国人大的执行机关。这虽然是在重复宪法的有关规定，但却体现了彭真对人大真正承担起“权力机关”职责的期望。1980年代初期人大的发展以及相对于党和国务院在立法过程中影响力的增强，在很大程度上应归功于彭真的人格化权力和个人素质。如果说彭真使人大在文革后得到了初步的发展，那么邓小平领导的“废除领导干部职务终身制”则从另一方面加强了人大的发言能力。党内“退休”的老干部一般有三个重要去处：党中央顾问委员会(截止1997年)、全国人大常委会及政协全国委员会。一些党内老干部退休到人大，客观上使彭真时期的人大常委会成为党史上最强大的常委会之一(能够与其一较高下的恐怕只有现在的九届人大)，它囊括了至少七名前政治局委员，此外还有几十名党的中央部门和国务院系统的部长和副部长级干部(Tanner。1999，P113)。这些人都拥有大量的组织性资源和专门的政策知识。他们虽然没有在党内和政府内掌握正式权力的正式职务，却仍拥有从属于自身的人格化权力，并把这种权力结构带进了人大常委会，从而一定程度上实质化了源于人大的正式权力。由于1982年的宪法不允许全国人大常委会委员同时担任国家行政、司法、检察等机关的职务，邓小平的“年轻化”举措又使他们丧失了在党内的正式职权，在整个1980年代和1990年代，全国人大常委会中的强力领导人越来越致力于把人大这一有着巨大合法性和发展潜力的结构变为自己影响决策、发挥“余热”的舞台。他们在进入人大之前在党中央或政府机构中担当重任的资历，则为这种影响提供了条件。这种状况，既可以解释人大内部工作机制制度化、法律化的进展(各种《议事规则》、代表联系制度的建立)，也可以说明常委会成为人大立法的核心的原因。同时，在党、政、人大三者之间的关系上，一个显而易见的趋势是，人大对立法过程的介入正越来越早，对法案的起草和审查的程序也越来越严格(从二审制到三审制)。相比之下，党中央对立法过程和立法机关的控制正在逐步放松(Tanner，1994b，p.381.)，而国务院及其各部门在立法过程中行使人大的立法权力或改变法律的原则和内容的余地也越来越小。
2．受人格化因素影响的立法过程
近二十年多来，对中国的立法过程产生过巨大影响的高级领导人中，邓小平和彭真是最重要的两个。有趣的是，这两位领导人对待立法问题的看法却存在很大的差异。邓小平在1978年之后的主要讲话中只有一次集中谈到立法问题，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”鉴于邓在实质上是中国这一时期政治格局的缔造者，这次讲话成为以后很长一段时间内指导立法工作的方针，尤其是“有比没有好，快搞比慢搞好”的结论，加上后人总结的“多比少好”，成为所谓的“三好立法方针”(周旺生，2000，p.54)。改革开放初期的许多法律规定过于原则化，政策痕迹明显，或者相互冲突，更有甚者，法律几乎在颁布的同时就发现需要修改，从而不得不在短短几年时间里一再修改，不仅破坏了法律的权威性和稳定性，而且浪费了立法的人力、物力。如果说邓小平注重从经济建设和法制建设的紧迫性来规定立法原则的话，彭真对待立法的态度要稳重得多。他更关注法律本身的稳定性和权威性，要求通过制定稳定的法律(以实践证明是正确的政策为基础)来树立法律在人民群众中的威信(彭真，1989，p.139，p.267)。这种“经验立法”的原则与邓小平的“三好立法方针”同样指导着六届人大以来的人大立法工作。彭真的本意可能是想通过强调法律的权威性来树立人大的权威性(作为判断党和国家政策是否“正确”的“裁断人”)，而事实上“经验立法”却极大地限制了人大在立法过程中所处的地位。相对于党中央和国务院，前者是许多重大立法的决策者，后者则是绝大多数国家政策的发布者和立法法案的起草者，人大在实质上只是一个“议程接受者”而非“议程确定者”(Tanner，1999，p108)，因为法案在提交到人大审议之前，早已经过了党中央、国务院及其部委的反复讨论，并在实际中经过了多次修改，人大可发挥的余地已经非常之少了。当然，这不能完全说是“经验立法”的结果。“经验立法”原则与“三好立法方针”虽则强调的重点不同，甚至相反——一个强调法律的稳定性，一个注重法律制定的快捷和适时，但在立法过程的实践中，它们却产生了部分相同的结果，即，使人大的立法从属于党和国家的政策。“经验立法”使人大制定法律的经过变成对政策的确认与“合法化”过程，成为以另一种方式表达的政策，甚至直接就是政策化的法律；“三好立法方针”的出发点就是法律应该为党和国家的现行政策服务，也就是说，人大的立法应以政策为导向，政策需要什么法律，需要多少法律，人大就应该制定什么样的法律(邓小平，1993，p.132，p.286)。由于当代中国的绝大多数政策都是由中国共产党和国务院制定的，人大立法从属于政策的局面就造成人大系统在整个立法过程中的从属地位。就中央立法而言，全国人大及其常委会在中国立法过程中的“多元舞台”上只能屈居党和国务院之后。时至今日，人大的领导人虽已很少再提起“经验立法”和“三好立法方针”，但立法为国家大政方针服务，应该围绕经济建设的需求进行，并以经济立法为主体的观点却延续下来，并被历任人大领导人重复着、强调着(田纪云，1998；李鹏，200l，p.6)。 2007-03-15 文章来自《中国免费论文网》法学理论论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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