【内容提要】自建国以来，在我国广大农村，逐步建立起集体土地制度。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，该制度的种种弊病日益显露出来，针对学者们提出的改革集体土地所用权和集体土地使用权的观点，本文分析了其利和弊，然后根据弊病之根源分别提出了完善方案。

【关键词】集体土地所有权；集体土地使用权；农村集体经济组织；土地承包经营权；农村建设用土使用权
 

一、现行农村集体土地制度存在的弊端

建国以后，在我国广大农村，逐步建立起集体土地制度。几十年来，该制度历经改革，基本上都对我国农村经济的发展起过积极的推动作用。制别是20世纪70年代末以来的家庭联产承包责任制的改革，但随着时间的推移和农村经济发展，现行的集体土地制度存在种种弊端日益显露出来。总的来说，其存在的弊端主要体现在以下方面：

（一）所有权主体虚位

集体所有权按基本来含义讲，应当是全体集体成员共同所有，也就是说“既不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有”[1]（P94），那么，农村集体土地所有权应当是归某一农村集体经济组织的全体农民集体共同共有。从我国立法上看，关于集体土地所有权的主体，我国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村委会经营、管理，已经属于乡镇民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”；新《土地管理法》第十条规定：“……；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济集体组织或者村民小组经营、管理；……”。按这些规定，现阶段集体土地所有权主体有以下几种：（1）村农民集体；（2）乡镇农民集体；（3）村内多个农民集体如村民小组等。由于农民缺乏行使集体所有权的组织形式或程序，这样，就导致农民集体无法行使所有权，甚至缺乏行使所有权的动力。因此，客观上就由相对应的集体经济组织代表农民集体行使所有权。但是，现实的情况是，大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡[2]（P99）。“所谓土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡村干部的个人所有”[2]（P99）。于是，乡村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。例如，少数乡村干部凭借集体土地所有权或征收各种名义的费用，加重农民负担，或以权谋私，造成土地使用的分配不公。难怪有人说，有些地方的乡村干部已经蜕变成为新时代的地主恶霸，土豪劣绅。这样，集体土地所有权也就成了一块“虚牌”。

（二）土地利用效率低

由于土地所有权实际上掌握在少数乡村干部的小团体手中，而没有掌握在大多数农民手中，那么建立在此基础上的土地使用权实际上还要受到少数乡村干部的种种干扰，其中，最突出的问题是土地承包关系不称定。调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整一次的占22.55%，调整两次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次的占139%，平均调整3.10次，最高的8次[4]。由于土地承包关系的频繁变动，严重影响了广大人民对土地进行投资的动力，反而可能导致土进行滥耕滥用，从而严重破坏地力。这种粗放型的经营模式不仅使用土地的利用效率低，而用在很大程度上制约着农业生产力的进一步发展。

（三）集体土地使用权流转的法律不健全，严重影响农业规模化进程

1998年修订的《土地管理法》规定了土地使用权可依法转让（包括采用出让，转让和出租等形式），并对集体土地使用权转让规定了限制条件。但至今，国务院对农村土地使用权的出让和转让办法尚未作出具体规定。即使是2002年颁布的《中国农村土地承包法》也是一样，规定过于笼统，有关内容和程序不够具体明确。缺乏可操作性，一旦在流转中出现纠纷，广大农民的合法权益就得不到充分保护。

如果不推行农业规模化经营，将导致很多严重后果：（1）农民收入增长缓慢，甚至处于停滞状态。由于落后的经营模式造成生产成本急剧上升，而农业特别是粮食生产的比较收益下降。据统计，按可比价格计算，中国农村人均净收入从1995年起至今就处于停止不前的发展状态，而城镇居民的人均收入则每年以相当块的速度在增长，中国的基尼系数已经达到0.45[5]。这不仅导致农民收入增长缓慢，城乡贫富差距拉大，而且可能影响农村经济的发展和社会稳定；（2）导致农民抛荒严重，土地资源的极大浪漫。由于依靠种地收益太低，很多农民就抛弃自己承包的土地，纷纷进城务工，但他们还得向集体组织交纳税金，这又导致加重农民负担，同时也给城市的就业、教育、交通等带来巨大的压力。

二、农村集体土地所有权的完善

从上面的分析可以看出，现行农村集体土地制度存在种种弊端，其根本原因在于“农民没有获得明晰，可靠和长久的土地产权”[6]（P99）。那么，怎样才能实现这个目标呢？让我们先对以下几种改革我国农村集体土地所有权的方案逐一加以分析。

（一）关于农村集体土地所有权改革的几种方案[7]（P164）

1、国有化方案

对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地有化符合社会主义本质要求，能够得到我国政治体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节，且符合农业生产规模化经营的要求[8]（P131-132）。

但是农民的心里能否接受的问题。是在1956年，我国实际农业合作化的时候，就曾提出过国有化方案，之所以没有采纳，主要拍引起农民的误解。“如果说，在当时党风、政风相当廉政，各级政府在农民心中享有很高威信、社会十分稳定的情况下，尚且有这样的顾虑，那么在今天我们受到腐败现象和其他种种社会不稳定因素严重困扰的情况下，这个问题就更应该加以慎重的对待。[9]（P109）。

总之，国有化方案如果无法克服上述种种困难，而“匆忙的采用政治手段强行推之，将导致另一个‘合作化运动’的悲剧，确须慎之又慎”[10]（P98）。

2、私有化方案