在我国，以“效率优先，兼顾公平”为总体制度安排和政策取向的情况下，为什么会选择至少在形式上不利于提高效率的非诉讼行政执行呢？细加分析可以发现，至少还有以下几个方面的认识、观念和事实的支持：
第一，视执行权为司法权的认识。该认识的实践依据源于刑事和民事执行制度。我国在改革开放之初，关于强制执行的法律规定仅限于刑事和民事诉讼法，而刑事强制执行和民事强制执行都是由法院或者在法院的指挥下实施的，因而，强制执行权一直被人们视为司法权。既然强制执行权是司法权，就只能由作为司法机关的法院行使，而不能由行政机关行使。
第二，强制执行权的行使涉及到对人身权和财产权强制措施的采取，需要严格的实体规则和程序规则的控制。[17]而在当时，行政法和行政程序尚不为一般人所知或知之不多。加之1982年颁布的《民事诉讼法》（试行），已规定审理行政案件适用该法，[18]行政执行案件属于行政案件，将行政执行案件交法院执行也顺理成章。再有，由作为国家专政机关的法院行使强制执行权，既可以避免行政机关滥用执行权损害公民、法人和其他组织的合法权益，又可以维护行政机关依法行使职权。
第三，法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性促使更多的法律选择非诉讼行政执行。改革开放之初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足；而法院基于其地位和威信，由它出面执行可以弥补上述不足，[19]达到实现具体行政行为内容的目的。这促使更多的法律选择非诉讼行政执行。我国非诉讼行政执行的这一发展历程，也从一个侧面说明，“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”
第四，行政机关作为行政法律关系当事人的一方的地位和对滥用权力的担忧，也支配着对非诉讼行政执行的选择。我国既有的刑事和民事执行，虽然都是由法院或者在法院指挥下执行，但在法院内部，作出执行依据的机构和负责执行的机构是分立的，即审执分立，而且，刑事和民事执行都是由处于中立者地位的机构负责执行。这样一种制度安排，对行政机关自己作出具体行政行为，再由行政机关自己执行具体行政行为是一个冲击。行政机关作为行政法律关系当事人一方的地位和对行政机关滥用行政权的担忧，也影响着在行政机关自行执行和法院非诉讼行政执行之间，倾向于选择非诉讼行政执行。
如果上述分析能够成立，则进一步说明我国的非诉讼行政执行制度是在行政行为内容的实现，因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下，出于对滥用行政执行权的担忧和对执行权属于司法权的判断，及对法院有较高的信任感而形成的。在非诉讼行政执行制度形成的过程中，我国行政法理论在较长的时间内，或保持沉默，或只作简单应时的分析，未能对该制度的建设提供充分学理研究的支持。
三、 我国非诉讼行政执行制度存在的缺陷和改进的建议
从总体上看，我国非诉讼行政执行制度是在一法先行规定，其他法律群起仿效的情况下形成的，带有较强的自发性、渐进性和盲目性。因此，其缺陷和问题也是明显的：
第一，缺乏统一的指导原则。在相当长时间内，规定非诉讼行政执行的法律、法规对法院接受申请以后，对作为执行依据的具体行政行为是否进行审查，按什么程序执行都没有规定。只是到了1991年，才由最高人民法院在《贯彻意见》第88条中，规定“由执行庭负责审查和执行。”1996年最高人民法院又发出通知，将这一规定变更为“由行政庭负责审查，由执行庭负责执行”。这个变化过程在一定程度上说明，我国非诉讼行政执行制度的建立，缺乏总体理论设计和统一的指导原则，随机性较强。
第二，司法权与行政权混同。受建立非诉讼行政执行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序约束，在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。其实践恶果是，“法院在行政机关建立由审判人员和行政工作人员共同组成的‘执行室、’‘办公室、’‘收费（税）队、’‘清理办、’‘工作组’等机构，负责非诉讼行政执行，司法权与行政权合二为一。”[20]有的地方甚至发生“具体行政行为的作出、送达、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位，由同一班人员、在同一时间进行”的恶劣事件。[21]所有这些，虽然有基层法院执法违法的因素，但同非诉讼行政执行中的司法权与行政权界限不清和混同有直接关系。
第三，运作效果欠佳，难以实现建立该制度的初衷。具体表现在三个方面：一是“生效的具体行政行为由法院执行，很难及时实现具体行政行为确定的义务，”[22]致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，影响行政效率。由于执行不及时和其他种种因素的影响，还存在行政机关不愿申请，甚至放弃申请执行的现象，[23]致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃，非诉讼行政执行制度被虚置。二是不论具体行政行为是否合法，都一概予以执行，不合法的具体行政行为未受到应有的扼制。[24]三是长期以来法院对不予执行的具体行政行为，既不作出裁定，也不进行宣告，只是退回行政机关了事的做法，造成不明不白的结果。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据，继续执行。这同样使非诉讼行政执行制度被虚置。可喜的是，新《司法解释》在上述环节上已有所改进。
面对非诉讼行政执行案件数量连续数年大幅度上升，甚至远远超过行政诉讼案件的现实，有必要对我国非诉讼行政执行制度进行反思和改造。
笔者认为，非诉讼行政执行制度本身的缺陷和其运行中存在的问题，不能成为从根本上否定非诉讼行政执行制度的理由。在评判非诉讼行政执行制度协调效率和公正关系的得失时，我们应该采取这样的基本态度：强调公正有时会缺乏效率；强调效率有时会缺乏公正。公正是可以细分出基本公正和非基本公正两种情况的。效率不得对抗基本公正，非基本公正应该服从效率。[25]面对非诉讼行政执行制度存在的问题，及来自理论界和实务界的批评，我们可以在保留司法执行灵魂-法院审查的前提下，对我国现行非诉讼行政执行制度进行改造，具体做法是
第一，保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关。与此同时，特定领域的具体行政行为，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。详述之，除法律专门授权行政机关自行执行的以外，具体行政行为的执行，须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请，法院接到申请以后，经审查认为具体行政行为合法的，下达执行裁定，然后，由行政机关依据法院的执行裁定，执行具体行政行为；经审查认为具体行政行为违法的，下达不准执行的裁定，并要求行政机关对该具体行政行为作善后处理。 2007-03-08 文章来自《中国免费论文网》行政法论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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