其三，行政主体实施行政指导行为应当明示依据，并受之约束。既然行政指导行为是一种行政主体的行政职权有关的行为，那么无论是规范性依据还是非规范性依据，都应当向行政相对人明示。明示行政指导的依据，既是行政职权行使有据的基本要求，也是提高行政指导行为说服力的正当需要。行政主体实施了有依据的行政指导行为，非经法定程序不得随意撤销、变更。
三、行政指导的程序
行政指导程序行政机关实施行政指导行为时所应当遵循的方式、步履等所构成的一个连续过程。如前所述，行政机关实施行政指导具有相当大的自由裁量余地，如果我们不设法加以规范，则行政机关滥用行政指导达成不正当的目的将无法避免。同时，由于行政实体法不可能为行政机关提供详尽的行政指导行为的依据，规范行政机关的行政指导行为的重任必然要由行政程序法来完成。因此，通过行政程序来规范行政指导行为是完善行政指导制度的重要途径。
行政指导方式的多样化决定了行政指导程序统一设置的困难，但这并没有阻却法治国家作这方面的努力。日本就是在这方面作了探索并获得成功的国家之一。日本是行政指导制度的发源地，它对行政指导程序所作的建构是任何一个建立行政指导制度国家所不能忽视的。从实际效果看，日本《行政程序法》中关于行政指导程序的规定不仅影响了韩国等国的行政程序法内容，而且对于我们制定行政程序法也同样具有相当的借鉴意义。
我国制定行政程序法是势在必行，在行政程序法中行政指导也会获得其应有的地位。因此，结合行政程序法的理论和日本等国的立法，我认为，我国的行政指导程序是否可以考虑如下几个方面的问题：
1.告知。行政机关实施行政指导，应当将行政指导的内容通过告知程序到达行政相对人。告知原则上应当以书面形式进行，除非法律有特别规定。对于需要行政相对人事先作相应准备的行政指导，行政机关应当提前告知行政相对人，并给予行政相对人合理的准备时间。
2.听证。对于重大的或者对多数人实施的行政指导行为，在实施前可根据听证程序举行听证会，听取行政相对人的意见和建议。这既可以完善行政指导的内容，也可以为实施行政指导提供社会服从的心理基础。在行政指导程序中适用听证主要是为了提高行政机关行政活动的透明度。因为行政机关的活动如果没有必要的透明度，必须要增加行政相对人的不安全感，从而影响正常的社会秩序。
3.行政指导程序终止。行政机关在实施行政指导过程中，行政相对人如明显表示出不服从行政指导的，行政机关应当终止行政指导程序，不得强行要求行政相对人服从。如果行政机关强行实施行政指导，那么这种“行政指导行为”已经质变为行政行为。行政相对人可以通过法定程序获得救济。
4.备案。对于重大的、具有较大影响的行政指导，行政机关应当事后向上一级机关备案，以接受上一级机关的监督。
参考文献：
[1]王连昌主编：《行政法学》（修订版），中国政法大学出版社1997版，第315页。
[2]莫于川教授认为：据日本大学法学部教授关哲夫先生等学者考证，最早从理论上概括和使用“行政指导”这一术语的，是林修三先生。林修三先生在《论所谓行政指导》（载日本《行政与经营》杂志1962年第8期）一文中将行政指导解释为：“不是行政机关就某个行政领域内的事项，作为执行和适用法令而对特定的个人、法人、团体进行强权的命令和强制，也不是行政机关基于法令的根据对上述相对人进行任意性指导、劝告和建议等等，而是行政机关并非基于法令的根据而就某个行政领域内的迫切希望的期待相对人按行政意图去做的事项，以指导、劝告和建议等方式向相对人做工作，促使其自愿协力和同意去行动。”这一理解与现在一般的行政指导定义相比要窄一点。莫于川：《行政指导论纲》，重庆大学出版社1999年版，第22页。
[3]参见都重留人著、复旦大学日本研究中心译：《日本资本主义-以战败为契机的战后经济发展》，复旦大学出版社1995年6月版，第117页。转引自莫于川：《行政指导论纲》，重庆大学出版社1999年版，第73页。
[4]如《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中共中央关于科学技术改革的决定》和《中共中央关于教育体制改革的决定》都具有行政指导的政策精神。现行宪法第8条第3款和第11条第2款都规定了有关行政指导的内容。
[5]如莫于川《行政指导论纲》（重庆大学出版社1999年版）、郭润生、宋功德《论行政指导》（中国政法大学出版社1999年版）
[6]郭润生、宋功德：《论行政指导》，中国政法大学出版社1999年版，第233页。
[7][日]根岸哲提交给1990年10月在北京召开的“法治与社会经济发展国际学术讨论会”论文，转引自冯其江：《日本行政指导制度介评》，《行政法学研究》1997年第4期。
[8]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第556页。
[9]崔卓兰：《论行政指导及其法制化》，《中国法学》1997年第1期。
[10]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第418页。 2007-03-08 文章来自《中国免费论文网》行政法论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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