2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。
3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。
（二）地域管辖
地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。
确定地域管辖权的原则应当是：
1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。
2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。
3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。
（三）特别管辖
特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。
特别管辖主要有：
1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。
2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。
3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。 2007-03-08 文章来自《中国免费论文网》行政法论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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