二、许可公开原则-公民知情权的保障

行政公开，是宪法上公民知情权在行政法中的具体体现，二战后成为行政法发展的一个新趋势，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因为对于容易滋生腐败的行政权而言，“阳光是最好的防腐剂”，它既能强化民主政治，又能防止行政腐败。（注：王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月第1版，第959页-960页）因而，政治文明程序较高的国家都十分重视行政程序的制度建设。如美国不仅制定了《行政程序法》，还先后制定了《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《联邦隐私权法》等，对行政公开作出了详尽的规定。

从通常意义上说，行政公开是指行政主体向社会公开其行政权力行使的法律依据、程序和结果，使全社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序，知晓其作出行政决定的结果和理由；对于行政相对人而言，则还要使其知道在具体行政过程中所享有的程序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。行政机关之所以需要做到行政公开，一方面是为了增加工作透明度以防止腐败，但更重要的原因还是源自宪法上的义务。由于政府是人民的政府，人民是国家的主人，政府首先负有向人民公开其活动的义务。换句话说，人民有权知晓自己授权成立的政府在做什么，这种知情权不应当仅仅理解为一种公民权利，而应当视为洛克所称的人民在组成国家前所保留的那部分权利。因为人民推翻政府是要以自己知晓政府是否违反契约为前提的，而这种权利行使的充分程度，则取决于政府公开其行为的力度。

在行政许可领域，行政公开的内容主要体现为：有关行政许可的所有规定都应当公布，未经公布的一律不得作为实施行政许可的依据，法律依据一旦公开了，法律依据中有关许可条件、申请程序、审查期限和审查方式、救济途径等内容自然也就公开了；同时，行政许可的实施及其结果也应当公开（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。在具体的行政许可活动中，许可公开原则要求行政机关及其公务人员向申请人公布许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书范本，公开该宗申请所涉及的全部案卷信息（法律规定需要保密的除外），公开其所依据的法律和所搜集的证据材料，公开其审查判断的结果及其理由（特别是不予许可的理由），告知行政相对人在行政许可活动中的程序权利和作出不予许可决定后的救济途径；对于涉及利害关系人重大利益的，应当向利害关系人公开许可活动的内容，对于作出的准予许可的所有决定都应当公开，便于公众了解特定领域的行政许可现状。

三、许可的公正与公平原则-依法行政的伦理诉求

公正与公平，理论上是一个令人困惑的谜团。有人将二者相等同，认为只是提法有异而已，二者并无实质上的区别；有学者则将公平作为公正的组成部分加以阐释；而另有学者则相反，认为“公正（Impartiality）”是“公平的一个方面”。（注：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1988年版，第433页。）可见，公平与公正之间的关系究竟应当如何界定，确是一个颇值得思量的问题。由于公平与公正不仅已经频繁地并列出现在相当多的法律规范之中，而且《行政许可法》也明确规定了“公开、公平、公正”的原则，这也就迫使我们不得不对二者作出一定的区分。（注：由于立法上只是规定了两个不同的词并没有对它们作出解释，因而人们必然会产生不同的见解。如果说立法上只是为了追求一种语言表达上的优美，那么我们完全可以推测出这种同义反复的规定是不具有任何意义的。但是，只要立法上存在不同的术语表达，人们自然会从中挖掘和开拓出丰富的涵义，找寻其不同的意义。当然，最好的解决办法是在立法上作出明确的界定。）在此，我们将公正与公平作出比较偏狭的界定和区分：将许可“公正”原则的适用范围限定在行政主体与行政相对人之间；而将许可“公平”原则的适用范围限定在许可所作用的不同行政相对人之间。换言之，公正原则，即行政主体与行政相对人之间的实质平等原则；公平原则，即行政主体应平等地对待一切当事人，从而实现行政相对人之间的平等。

（一）许可公正原则

行政公正原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等。因而，它不仅要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等，双方应平等地遵守法律，而且还要求行政主体与行政相对人在权利义务方面实现总体上的对等，即行政机关负有更多的程序义务而行政相对人负有更多的实体义务、行政机关有行政决定权而行政相对人则拥有程序以及监督和救济的权利。行政公正原则主要有程序公正和实体公正两个方面的内容。行政公正原则在行政许可领域中同样具有上述内容，因而所谓许可公正原则实则是行政公正原则在许可领域中的具体化。具体而言，许可公正原则，要求立法机关在行政许可的设定上应正当地考虑各种相关因素、行政许可的实施机关应正当地实施行政许可。

1.设定上的公正。《行政许可法》第五条的规定明确表明，“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”。可见，公正原则不只适用于实施方面同样也适用于立法和设定上。依据公正原则的要求，立法机关应公正地分配行政机关与行政相对人的权利义务。由于行政相对人在行政许可关系中处于弱者的地位，行政机关则处于强者的地位，因而总体上说，法律应赋予弱者更多的权利而对强者应施以更多的义务。《行政许可法》在这方面有着具体的表现：一是将许可权力与责任相对应；二是为行政许可实施机关设置了诸多义务，如规定相关事项应当在办公场所公示、申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释并应提供准确、可靠的信息；三是为保障行政相对人的合法权益不受行政机关的非法侵犯，规定了许多有利于行政相对人权利保障的条款，如关于听证的权利、行政机关应及时作出是否许可的决定。此外，立法程序上也应做到公正。