关键词：中国行政法治；百年历程回顾；世纪初的机遇和挑战；21世纪发展趋势

　　在宪政体制下有效约束行政权力，稳健实现依法行政，保护行政相对人合法权利不受行政伤害并能得到充分救济，保障经济与社会发展所需的行政秩序，这是人们长久的行政法治梦想和追求。温故知新。过去百年，人们为此作出了巨大努力并取得显著成效，也经历了许多曲折，个中经验教训值得认真总结汲取；世纪之初，实施依法治国、推进依法行政成为治国方略和基本国策，同时行政法治发展进程也面临许多重大课题；立足现实并展望未来，21世纪的中国行政法治前途光明、任重道远，期待稳健协调的发展。

　　一、走向行政法治的百年历程回顾

　　中国作为具有数千年封建社会历史的国家，走向行政法治是一个极其漫长的过程；经历艰难曲折的长期探索过程后，开始进入良性发展的轨道。概括起来，我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期（20世纪上半叶和下半叶）和若干发展阶段。

　　（一）20世纪上半叶中国行政法治的发展

　　20世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓，为走向现代行政法治目标开了一个头。这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。[[1]]这里主要考察行政法律制度建设的首要环节――行政管理领域的立法工作，借此管中窥豹。

　　1.清末行政管理立法概况。

　　鸦片战争以后，随着中国社会经济关系、阶级关系的变化，作为上层建筑的法律也发生很大变化。在人民革命力量的打击下，特别是到1900年义和团运动和八国联军入侵中国之后，清朝统治者已无法照旧统治下去。为反映官僚买办阶级的要求，调整新的社会关系，同时也为了粉饰“预备立宪”，封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专制统治的实质。光绪二十八年（1902年）清廷颁谕，责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有：1908年2月制定的《结社集会律》；1908年4月颁布《违警律》；1909年闰2月颁行的《国籍条例》及后附的实施细则；此外，主管民政、教育的清廷中央部门还先后颁布了《暂定户口规则》、《户口管理规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等行政管理法规。

　　2.南京临时政府时期的行政管理立法概况。

　　1912年1月1日中华民国成立后，建立了南京临时政府，制定了《中华民国临时约法》。为健全组织、统一官制，确定各部的组织机构和职责，南京临时政府先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局的官制，并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各科的职责权限，以及各级各类官员的委任办法；还撤销了地方“军政分府”，令各省都督府所属之行政各部改为“司”，主管民政、财政，军事由另设的司令部专管，使政军分开；并经参议院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京临时政府及其所属各部还发布了各类行政法令，以期“安民心维大局”，如《通令保护人民财产令》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝有贩卖猪仔及保护华侨办法文》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》等等。

　　3.北洋军阀政府时期的行政管理立法概况。

　　北洋军阀政府主要援用清末的法律，也基于统治需要而设置专门的法典编纂机构开展立法活动。从1912年12月至1916年10月，在行政管理方面的立法主要有：《戒严法》、《官吏服务令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官惩戒法》、《违警罚法》等等。

　　4.广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。

　　在第一次国内革命战争时期，广州、武汉国民政府进行了较为频繁的立法活动。在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法，如《国民政府组织法》、《国民政府司法部组织法》、《修正国民政府监察院组织法》、《国民政府军事委员会组织法》、《省政府组织法》，以及国民党中央、各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》、《省党部与省政府之关系议决案》等等。此外，国民政府还先后颁布了《兼职条例》、《文官官等条例》、《县长临时任用条例》、《政府职员给假条例》等人事法规，以及《惩治官吏法》等廉政法规。

　　5.南京国民党政府时期的行政管理立法概况。[2]