[摘要]行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。在法律上，行政主体理论仅是一个学术用语，但在实践中，该理论尽管有一些瑕疵，却不可否认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。笔者从行政主体的概念论述了中西方学术界的一些不同观点，又从我国与西方国家行政主体的异同及优劣，及我国行政主体理论中的评价对立法中的缺陷及弊端作出了论述，得出借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性。在我国建立行政分权为核心的行政主体制度，无疑有很大难度，这里现有历史观念的束缚，体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有困难，但笔者认为，从长远看建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要。
关键词 行政主体 行政职权 行政优先权
一、行政主体的概念
行政主体并非法律术语，而是学术用语。然而有些国家，如法﹑德﹑日，使用该概念。而有些国家如英﹑美，并不使用该概念。
在法国，行政主体指实施行政职能的组织，即享有实施行政职能的权利﹑义务和责任的主体。 在德国，行政主体是指在行政法上享有权力，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。 在日本，行政主体为行政权的归属者。 即使在国内，学者观点也不尽相同。有学者认为，行政主体是指能够独立地组织公务，享有行政权力，负担行政义务的组织，其具有行政能力和责任能力，能通过意思自治，通过其设立的组织独立对内对外活动并承担行为产生的法律后果。 有学者认为，行政主体指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。 还有学者认为，行政主体是指能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响公民，法人和其他组织权利义务的行政行为。并能由其本身对外承担法律责任，通常作为被告应诉的行政机关和法律﹑法规授权的组织。
二、我国的行政主体理论
（一）我国行政主体理论的形成
20世纪80年代末，行政主体一词被引入我国，最早使用的是《行政学原理》、 《中国行政法学》。 后来形成别具一格的行政主体理论。行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。当然，也有确立专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要等。 在学术中，行政主体理论逐渐取代行政机关理论。在法律上，却一直是一个学术用语。但实践中，该理论尽管有一些瑕疵， 却不可否认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。
（二）行政主体的界定
国内学者对行政主体的界定前已述及，在此不作赘述。总的说来，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律、法规授权的组织。
（三）行政主体的职权和职责
1、行政职权
行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。大致包括以下内容：
1)行政立法权。根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和发布行政规章的权力，并非所有的行政主体都享有立法权，只有宪法和法律赋予的行政机关才享有。2) 行政决策权。3) 行政决定权。4) 行政命令权。
2、行政职权的优益性。
1)行政优益权的概念
行政优益权，国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上和物质上有益条件的资格。2)行政优先权。行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件。具体包括:先行处置权;获的社会协助权；行政行为的推定有效权。
3、行政职责
行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。
（四）行政主体的要件
作为行政主体一般应具备法律要件和组织要件。法律要件有三项；第一，行政主体须为有行政职权的组织；第二，行政主体须能以自己的名义作为或不作为；第三，行政主体须能独立承担法律责任。关于行政主体的组织要件，众说纷纭，莫衷一是。有的学者认为需要正式的批准手续，有的学者认为行政主体需有自己独立的办公场所和经费等。
三、我国与西方国家行政主体理论的比较
我国的行政主体理论是西方的舶来品，但与西方的行政主体理论有着本质的区别。准确的说，我们仅引进西方行政主体的概念对其内容却做了是质的改造。在西方国家行政主体制度是地方分权或公务自治的法律技术。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。而我国的行政主体制度仅停留在概念上，是对国家机关和法律法规授权的组织的一种缩写。
我国的行政主体理论与西方的相比较，主要有以下区别：
（一）西方的行政主体理论是对具体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化﹑地方分权、公务分权不可分割。而在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的具体制度。
（二）西方的行政主体理论强调行政组织的统一与协调，作为行政主体代表的行政机关以行政主体的名义活动，统一在行政主体之下；我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性，即单个机关可作为行政主体对外活动。
（三）西方的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表不是独立的权利义务主体；而我国的行政主体理论则肯定行政机关及法律法规授权的组织的独立人格。
（四）西方行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系；我国则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼的被告就是承担责任的具体表现。
（五）西方的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然的联系，由实施有争议行为的行政机关作为行政诉讼的被告，是出于方便之计，与责任的归属无关；我国的行政主体理论则与行政诉讼的被告制度密切相关。只有具备行政主体资格这才能作为行政诉讼的被告，前者是后者的必要条件。行政主体理论的出现在很大程度上是为论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。
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