三、对自由裁量权的合理限制

由于存在处罚不当、权力滥用，因此必须对行政处罚自由裁量权给予合理限制，以保证法制的统一和量罚的平衡。限制方法有多种，最重要的是建立强有力的约束机制，以权力约束权力，以制度规范制度。我认为，应从以下几个方面进行制约：

（一）从立法方面制约。现代社会，任何一个国家权力均来自法律的授权，行政权力当然也不例外。而从立法方面规范自由裁量权和范围，则可以从根本上对自由裁量权进行控制，起到事半功倍之效果。首先，立法应为设定自由裁量权提供充分的合理的依据，适当缩小其应用范围，为相对人设定行政管理中的义务性规范和禁止性规范；其次，对于涉及公民重大权利义务的领域，应尽可能地将自由裁量权化为羁束裁量权，从而缩减其自由度。④对于其它必须存在的自由裁量权，应尽可能避免使用“可以处罚”、“情节严重”等极不确定的词语或对罚款规定宽泛得无法具体操作的幅度，使法律规范趋向严密、准确，减少自由性。

（二）从权力主体方面制约。人是保证权力正确运行最主要的因素。加强对权力主体的制约，除建立科学的选任、考核制度外，在执法中主要有以下两种制约方式：

1、轮任制，指在行政机关内部对具体执法的人员所承担的职责、区域实行轮换，与行政领导实行的任期制相配套，以避免某个环节、区域的执法权长期集中在相对固定人手中，防止行政管理双方结成利益共同体，使行政权力与公众利益脱节。轮任制已在某些地区、系统实施，应进一步立法予以确认，使之成为行政执法制度。

2、错案追究制，是执法责任制的深化。从目前执法状况看，实行该制度对提高自由裁量权运作质量，严格执法程序，防止人情案关系案，产生了积极作用。国家应制定统一的行政执法错案追究办法，明确追究范围、程序、标准、方式等，与行政诉讼法、国家赔偿法相配套。

（三）从执法程序方面制约。“程序是民主的保证，程序公正是执法公正的基础，严格执法程序可以防止行政机关的专断行为，维护管理相对人对行政机关的信任，最大限度地提高执法效率”。从执法实践看，当前主要应完善以下三种制度：

1、回避制度，指行政机关实施处罚时，应尽量把有偏见立场的成员排除再外，即“不能作为自己案件的法官”。有偏见的人指与该利益牵连的人。执法人员在处理与自己有利益关系的案件时，应自行回避，管理相对人也可要求其回避。

2、听证制度，指处罚作出之前，行政机关与管理相对人相互提出证据与反证据，交互询诘，而由行政机关基于笔录作出裁决的制度，主要包括三方面内容：一是管理相对人应在合理时间以前得到通知；二是管理相对人有权了解行政机关的论点和根据；三是有权为自己辩护，这是程序公正的最低要求。

3、审裁分离制度，是为防止执法人员先入为主，而将案件审理与裁决交由不同的人员来完成的制度，其内涵是任何人不能就同一处罚案件同时作为追诉人与裁决人，因为这种情况也是“作为自己案件的法官”。

4、不单方接触制度

不单方接触制度是调整行政机关与两个或两个以上有利益冲突的当事人之间的关系的行政程序制度。该制度要求行政机关在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下与另一方当事人接触，听取其陈述，接受其证据等。不单方接触制度不仅是防止腐败的需要，而且对于避免行政人员偏听偏信和作出不公正的决定亦有重要意义。

5、说明理由制度

说明理由也是行政程序控权的一项重要制度。该制度要求行政机关在作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律依据或行政机关的政策考量等理由。说明理由既是对行政机关实施行政行为的一种直接制约，防止其主观武断和滥用权力，也是为事后的司法审查提供根据，从而构成对行政行为的间接制约。

（四）从行政系统内部监督方面制约。根据《地方组织法》规定，上级行政机关有权对下级行政机关的执法进行监督。从制约自由裁量权的角度来看，主要有以下两种制度：

1、重大行政处罚备案制度，指行政机关作出的重大行政处罚应在规定期限内报上一级行政机关备案，上级机关经审查，对违法或明显失当的处罚，可以责成处罚机关纠正或自行纠正。

2、行政执法督查制度，指有执法监督权的行政机关对行政执法的监督、检查制度。检查方式多种多样，检查中对行政违法行为可以当场制止，也可以责令限期改正。

3、聘请社会监督制度，指在省地行政机关或企业组织中聘请一些有威望、有地位的知名人士或上级行政机关（如人大、政协）离退休的责任心强的老同志作为监督员，在日常工作中随时发现本机关执法人员执法错误或明显不当的行为时，可以随时制止或纠正。

4、完善行政执法评议制度，是指行政执法单位每年要进行一至两次执法评议活动，采取发放问卷、案件回放、询问管理相对人等多种形式，对行政执法人员进行综合评议。

以上四种制度尚未完全实施，应进一步细化制度，强化力量，明确手段，严格责任，全面开展。

（五）从执法依据方面制约。处罚不当、权力滥用的主要原因之一在于执法依据不清晰、可操作性差。针对这种现象，主要应建立以下三个方面的制度：

1、行政法律规范解释制度。目前行政法律规范解释跟不上行政执法的需要，表现为：立法解释太少，立法解释与应用性解释权限划分不明确，应用性解释缺乏协调与监督，因此，应进一步完善解释制度。

对国家级立法应明确：

①明确划分立法、具体应用两种解释权限范围；

②法规颁布后，实施机关应限期制定实施细则或应用性解释，报立法机关审核后执行；

③细则或解释应在指定的权威刊物刊登。

对地方立法应明确：

①无立法权地市因管理需要，经省级立法机关批准，在省级立法之前可参照有立法权的市的地方法规；

②法规仅规定罚款处罚而无幅度、数额的，在统一幅度明确之前，地、市有权自行确定。