关键词:公务员 违法命令 不服从制度 合理性基础
一、问题的提出
1.由福州王凯锋案引出的问题。2002年1月12日,《法制日报》刊登了一则题为《政策和法律打架 责任谁来承担?》的“疑难”案例:福建省长乐市财政局先后与27家企业签订周转金借款合同,并由企业所在地的乡镇财政所提供担保(财政所由财政局领导,实际是财政局的派出机构)。这27家企业倒闭后,财政周转金尚有745.8万元未能收回。长乐市人民法院以玩忽职守罪判处该市财政局局长王凯锋有期徒刑5年6个月。法院认为,《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第8条规定:“国家机关不得作为保证人……”王凯锋身为财政局局长,应当对财政周转金的发放、回收等工作负领导责任。而王凯锋则大喊冤枉,认为自己不存在玩忽职守的问题,因为他是严格按照福州市委(1999)9号文件精神办事的,并且福州市政府在2000年6月还专门以《关于研究协调第三批产业扶持资金安排有关问题》的专题会议纪要形式,要求坚决落实市委(1999)9号文件。福州市委、市政府制定的文件违背了《担保法》的规定,王凯锋由于认真执行文件不料却被判犯有玩忽职守罪!“此判决一作出,在当地引起舆论大哗。当地旁听的一位财政干部说得一针见血:‘王凯锋是政策和法律冲突的牺牲品!’”,“王凯锋的行为,一方面是下级服从上级的职务行为,另一方面却被指控为犯罪。政策和法律打架,执行政策的人成了替罪羊。”①
王凯锋案的曝光很快引起各方面的关注和讨论。此案件非常典型地揭示出当前我国立法体制、法律监督体制以及行政管理体制中诸多复杂而棘手的问题。其中,最为关键的问题就是,公务员应当如何对待上级的违法命令?是服从还是不服从?一旦执行了违法命令将如何承担法律责任?
2.家长制作风和“家丁”现象决非个别。王凯锋并非不知道福州市委、市政府的文件违背《担保法》的规定,但他明知上级命令违法,为何还要认真执行呢?当地财政所的一位干部说得实在:“我们端的是上级部门给的饭碗,上级叫这样办,我们能不听吗?”②这不禁让人想起封建的“家丁”思想:吃的是主子的饭,听的是主子的话,管它违法不违法,主子的话就是最大的法。所谓“家丁”,是指旧时大地主或官僚家里雇来保护自己并供差使的仆役。电影《白毛女》中的穆仁智,专等主人示意,威逼杨白劳在卖女契约上按手印,将喜儿抢到黄府。黄世仁被打倒了,但是,这种封建的“家丁”现象并未绝迹。例如河南省卢氏县业余通讯员张冲波因向报社写稿反映该县县委书记杜保乾搞形象工程、劳民伤财的情况,县公安局的警察就开着警车去找他;该县某村党支部书记因状告杜保乾受贿卖官,便被公安机关定为严打对象。③前不久,四川省泸州市人大代表曾建余为民请命却遭遇逮捕、公诉和判刑;④等等。
家长制作风是滋生“家丁”现象的土壤。邓小平同志早在1980年在《党和国家领导制度的改革》中就严肃批判过革命队伍中的家长制作风。他指出:“不少地方和单位都有家长式的人物,他们的权力不受限制,别人都要唯命是从,甚至形成对他们的人身依附关系……上级对下级不能颐指气使,尤其不能让下级办违反党章国法的事情;下级也不应当对上级阿谀奉承,无原则地服从,‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系,搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”⑤邓小平同志的这一深刻批评至今仍具有普遍的警示意义。
3.服从与不服从的两难困境。公务员对上级的违法命令是否必须服从,存在一个两难的困境。一方面,公务员制度是一个等级分明的层级结构,下级服从上级是这一制度的基本组织原则。“下级公务员不服从上级命令,这个行为本身就违法。”⑥“如果下级职员根据自己的判断来审查上司的职务命令是否违法,认为违法就可以不服从的话,就会破坏国家机构在组织上的统一性。”⑦但另一方面,公务员又应当是法律的忠实执行者,在法治原则下,严格遵守法律是公务员的职责,这一职责又不允许公务员服从上级的违法命令。所以,如何正确界定公务员服从上级命令的范围,对于上级违法命令如何处理,都是有待于审慎思考的问题。
二、不服从违法命令的合理性基础
1.公务员对上级的服从是基于职务的服从而非身分的服从。公务员制度是近现代民主政治的产物。随着封建专制政治的结束,代之而来的是代议制民主。代议制民主使得议会成为国家独立的法律制定机关,政府成为独立的国家行政机关,并由政府组织金字塔式的行政管理体制去执行议会制定的法律。公务员制或者文官制就成为这一体制中的重要组成部分。代议制政体下行使职权的公务员或者文官与封建专制政体下行使职权的臣僚,其服从和效忠的对象有着根本区别。对于这种区别,马克斯•韦伯认为,官僚体制之前的父权家长制的结构,从本质上讲,它不是建立在客观的、非个人“目的”的服务责任和服从抽象的准则的基础之上的,而是建立在严格的个人的孝敬关系基础之上的。⑧对这种下级与上级之间的“孝敬关系”,日本学者鹈饲信成的解释是,无论是在古代的专制国家,还是在中世纪的封建制乃至绝对主义国家,封建领主、君主及其忠实的“在庭臣僚”,他们更关心的是维护自身的特殊利益,而不是人民的普遍利益。“在家产国家,家产官僚制(无论是家长制的还是身分制的)作为统治者私有的统治机构时,其成员的工作义务就是实现统治者个人的目的,因此,忠诚义务的本质就是对统治者人身的服从义务。”⑨ 2007-03-07 文章来自《中国免费论文网》行政法论文频道 http://lunwen.52xoyo.com
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