四、社区矫正决定机构的优化配置

　　根据我国刑法、刑事诉讼和监狱法的规定，判处管制、剥夺政治权利和宣告缓刑的权力由人民法院行使，批准监外执行的权力由人民法院和监狱管理机关行使，如此配置是合适的。但争议较大的问题是假释的裁定权归属及其机构设置。

　　刑法规定，假释案件的裁定权由中级以上人民法院行使，对此笔者有三点疑议：（一）从假释的性质来看，它不是改变原判决，只是刑罚执行方式的变更，并非改变法院的判决，不涉及法院的职能——行使审判权的问题。（二）假释的依据是罪犯在服刑期间的悔罪和改造表现。法院审理假释案件时，只能通过对监狱管理机关所报材料进行书面审查，往往使法院的审理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院无法切身体会到假释对调动罪犯改造积极性的作用，审理人员在裁定假释案件时，更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义，而是考虑假释出去以后，如果再危害社会，是否会承担责任，故而往往对假释的数量控制较严。根据司法部预防犯罪研究所统计的数字，就缓刑和假释两项，2000年加拿大适用社区矫正的比例最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，美国为70.25%，韩国、俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%，而我国缓刑适用率为15.85%，假释率仅为1.63%.3

　　由于没有专门的假释决定机构，既造成法院职能的越位和虚化，又反过来制约假释的适用，造成行刑政策过于苛刻，不利于及时、有效地应用这一法律手段调动罪犯的改造积极性，导致恶性循环。况且世界上实行假释制度的多数国家均是把罪犯的假释作为刑罚执行过程中的问题，规定由专门的行政机关来裁定。基于以上原因，笔者认为，法院不宜再承担假释裁定权。

　　但同时，亦不可将假释裁量权交由监狱管理机关行使。笔者有如下考虑：选择适当的罪犯作为社区矫正的对象，是一项非常严格的执法活动，也是罪犯普遍希求的处遇。故不仅需要对执行过程进行监督，更要把假释的决定阶段置于制度性的有效监督之下。要避免监狱管理人员利用体制上的便利和防范上的漏洞，以个人的情感和利益，进行权钱交易和司法腐败，从而将应在监狱服刑的罪犯移交社区，使之提前假释。同时，罪犯的评估工作需要专业性、多学科的知识，要求专门部门组织实施，而非取决于监狱管教警察的主观印象。因此，假释决定权既不授予司法机关，也不可授予监狱管理机关，而必须由专门机构行使。

　　对于社区矫正决定机构的优化配置，笔者有以下思考：

　　（一）应在司法部和各省司法厅（局）中单独设立专门的假释委员会。该委员会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定，行使对假释的批准、否决、取消和中止权。假释委员会成员实行任期制，要具有较高的资格和条件，一般由监狱管理机关警官、社区矫正机关人员、法官、检察官、律师、犯罪学家、医务人员（司法精神病方面）、心理学家等组成。待时机成熟时，应建立专职假释官制度，欲成为假释官必须通过国家司法考试。在裁定假释时要采取听证会的形式，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，认真进行专家论证，严格评估罪犯在狱中的表现及在社区中的危险性程度。罪犯的危险性评估不是采用现行模式的模糊不清的结论，而是要通过各项具体量化的危险性评估指标，从而决定罪犯是否应获得假释。决定形成后，应在罪犯所处监区进行公示。针对我国罪犯假释率过小的现状，在严格执法基础上，应加大假释的裁定数量。随着社区矫正工作的开展，假释不仅是对罪犯的刑事奖励措施，还应成为罪犯普遍享有的权利。

　　（二）人民法院继续负责判处管制和剥夺政治权利、宣告缓刑和暂予监外执行的工作。法院应重视控制自由刑总量，依法加大对上述四种非监禁刑的适用力度，缓解监狱人满为患的压力，推动社区矫正工作的开展。

　　（三）监狱管理机关继续负责暂予监外执行的审批工作。要放宽监外执行的适用条件，扩大老残犯监外执行率，同时要进一步规范监外执行的审批程序，严防违法违纪和司法腐败的发生。

　　五、社区矫正法律监督机构的健全

　　我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。刑事诉讼法规定，人民检察院对执行刑罚的活动是否合法实行监督。目前，在检察系统内部，从上到下都设有专门的监所检察机构，负责对监狱和看守所的刑事执行活动进行监督。但是，却没有专门的社区矫正检察机构，非监禁刑的执行和监禁刑的社会执行显然难以被置于检察院监督之下，无法被纳入刑罚执行监督体系。

　　笔者认为，根据我国“精简、统一、效能”的机构设置原则，健全社区矫正法律监督机构现实可行的方法，应是检察机关内部的监所检察机构在原职权基础上升格为统一的刑罚执行检察机构，负责对包括社区矫正的全部刑罚执行工作进行监督。检察方式在借鉴目前监所检察的基础上，要积极探索社区矫正的监督方式。按照党的十六大提出的“从决策和执行等环节加强对权力的监督”的要求，新的刑罚执行检察机构应创新监督程序，可在假释委员会和社区所在地派驻检察员，发现社区矫正决定和执行工作中不符合法律、政策规定的问题，及时提出检察建议，防止社区矫正工作者对矫正对象自由裁量权的滥用或行政不作为。尤其要加强暂予监外执行审批工作的监督，明确审批责任制，实行执法审批过错责任追究制，执法大检查要形成制度化。同时要注意维护罪犯的合法权利不受剥夺和限制，认真受理和审查罪犯的申诉、控告和检举。

　　六、社区矫正机构设置的法律保障

　　社区矫正作为国家的刑罚执行工作，需要调整的关系具有多样性和复杂性，必须要有相应的法律作保障。目前现行法律对社区矫正没有全面、系统、明确的规定，各种矫正对象的有关监督管理的规定散见于刑法、刑事诉讼和监狱法等法律法规中。但刑法、刑事诉讼法等有关非监禁刑和监禁刑社会执行的法律是在若干年前根据当时的政治、经济、社会、文化状况制定的，相关规定比较原则、粗放，并带有阶级斗争的烙印，随着形势的发展，已不完全适应目前社区矫正试点工作的实际需要，尤其是未能全面、科学的规定社区矫正决定、执行、监督机构的具体设置，使社区矫正工作难以按照法律规定顺利开展。