一、公共财政———财政转型的产物

　　在20世纪90年代初期，邓小平同志南巡后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来。财政转型问题客观地摆上议程。当时的矛盾已非常明显，普遍感到财政职能被肢解，政府财政被分割成各种大块小块：预算内、预算外、小金库及各个部门自己掌握的“驴打滚”的资金。分配关系没理顺，运行上年年赤字，财政压力很大。所以提出要“发展经济、振兴财政”。到了20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴国家财政”写入了中央的文件和国家的发展规划。这对社会各个方面关注和重视财政问题发挥了积极作用，并且部分地解决了一些矛盾突出的运行问题。但是“振兴财政”的表述本身还看不出来财政的转型到底应怎么样把握和认识。

　　1998年项怀诚同志出任财政部部长，他重提1994年当财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座里面讲到的概念：“公共财政”。在1998年末全国财政工作会议上，原国务院主管财政税务工作的李岚清副总理，非常明确地提出要建立公共财政框架这个要求，并提出了四个要点：一是把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进公平分配；三是充分利用预算、税收和国债等经济手段做好宏观经济调控，并做好转移支付工作；四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，搞好对国有企业和国有资产管理。其中前面三个主要是讲与财政公共职能相关的一些带有导向性的要求。第一个讲的是怎么解决政府职能“越位”和“缺位”的问题，怎样体现公共支出作为主要的必保目标；第二个讲的是财政要依托法治从全社会的公平和效率的权衡方面做好公平分配的事情；第三个主要讲的是以经济手段为主来实行宏观间接调控，对地区差异等的调节要用转移支付的手段；第四个原则强调的是政策倾斜问题。公共财政里面也必须包括怎么处理好政策倾斜事项，如产业政策、搞好国有企业及国有资产管理这些事情。以后，各个方面对公共财政的讨论就得以正面展开，领导层也非常强调公共财政问题。比如，2000年中央举办的两期省部级领导干部研讨班上，中央领导都强调了公共财政问题。后来，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件和国家发展计划文件。不久前的全国财政厅局长座谈会上，专门提出了要对公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。

　　在我国搞市场经济，实现现代化战略目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和型态？核心就是建设公共财政框架。至于学术上的讨论有很多，争论也还会继续，但这并不妨碍我们在具体工作中，积极地、合乎实际地从市场经济现实需要的角度，来把握公共财政的实质性内容和推进相关的制度创新、制度建设。建设公共财政就是要与时俱进地处理好随着经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题。在一开始我们并不能把公共财政看成是已经设计好了的一套严丝合缝的管理体系或施工蓝图，而应该把公共财政理解为财政转型、政府职能转变和建立社会主义市场经济体制过程中从财政角度考虑的一种理念和基本导向。这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生产建设型财政，一步一步转变成相对成熟的、能够跟新时期社会主义市场经济体制和社会再生产发展要求相适应、相匹配的一个财政形态。显然不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是需要解决的一个基本的方向性、战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义之所在。

　　二、公共财政的基本特征

　　可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征。

　　第一，以满足社会公共需要为主要目标和工作重心。

　　这个特征包含一个颇为复杂的实质性问题，就是怎么样正确地处理公共性和阶级性的关系。一般在宣传里面很少提阶级性的问题，如果说作为基础理论来探讨，阶级还是比阶层在理论分析上更为严谨一些。它首先强调的是社会上一个群体对生产资料的所有关系。原来由革命战争时期那种阶级矛盾、斗争所引发出来的冲突，现在有所解决，但又没有彻底解决，因为还牵涉到现在整个的世界政治军事格局。在社会主义初级阶段，国家还没有消亡。

　　20世纪80年代改革开放之后，历史性的转变就是如实承认我们必须以经济建设为中心。现在，又进一步提升到科学发展观，即以经济建设为中心这样一个非常正确的认识，进一步提升到了经济、社会、自然协调发展。在这个转变的过程里，财政作为国家职能实现的一个理财系统，必须适应这个转变，需要在自己整个运行过程中合乎现实要求地淡化原来支持专政职能的一些力量，越来越多地去体现对公共利益、公共需要和这方面的保证。按照马克思主义“国家是阶级矛盾不可调和的产物”这个逻辑来解释我们现在的国家形态，这个逻辑并不失效；同时，列宁还曾经强调：建立社会主义政权以后，国家有可能逐渐演变为半国家、准国家，那也就是进入所谓国家消亡过程。我们现在实际上已进入这样一个过程。当阶级性的东西现在越来越淡薄下去以后，我们现在讲求社会和谐、共同发展、统筹协调、全面建设小康社会，最终实现共同富裕。我们必须摒弃“阶级斗争中继续革命”思维，把注意力更多地集中在满足社会公共需要和实现社会公共目标方面。所以社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配方面，就是搞公共财政，就是要体现和强调满足社会公共需要。“三个代表”重要思想就是从更宏大、更长远、更体现全体人民根本利益的角度考虑问题。我们应强调，面对公共事务通过政府的理财满足公共需要。

　　第二，把提供公共产品和服务作为财政分配的基本方式。